Was der Koalitionsvertrag 2025 für die Zukunft der Kassenführung beinhaltet

Im nun vorliegenden Koalitionsvertrag heißt es: „Da die Bekämpfung von Steuerhinterziehung und ein wirksamer Steuervollzug für die Sicherung der Einnahmen und die Handlungsfähigkeit des Staates unerlässlich sind, werden notwendige weitere gesetzliche Maßnahmen geprüft werden. Daher werde „insbesondere im Kontext der Evaluation der bestehenden Registrierkassenpflichten etwaigen erkannten Defiziten Rechnung getragen“ (vgl. Rn. 1509 des Koalitionsvertrags).

Die gewählte Formulierung zeigt das Dilemma, das wir seit Einführung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen seit Ende 2016 haben. Es fehlen klare gesetzliche Definitionen zur Kassenführung.

Kennern der Kassenführung wird sofort auffallen, dass es in Deutschland bisher keine „Registrierkassenpflichten“ gibt. Zum einen wird seit Ende 2016 im Gesetz (§ 146a AO) nur noch der Begriff „elektronisches Aufzeichnungssystem“ (eAs) verwendet. Dazu gehören neben (elektronischen) Registrierkassen auch alle anderen elektronischen und computergestützten Kassensysteme (§ 1 KassenSichV). Nach dem AEAO zu § 146a sind die in § 1 Abs. 1 S. 1 KassenSichV genannten „elektronischen oder computergestützten Kassensysteme oder Registrierkassen“ für den Verkauf von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen und deren Abrechnung spezialisierte elektronische Aufzeichnungssysteme, die eine „Kassenfunktion“ haben. Damit fallen auch bestimmte andere Abrechnungssysteme aufgrund der vorhandenen Kassenfunktion mit unter die Anwendung des § 146a AO. Zum anderen gibt es (noch) keine gesetzliche Verpflichtung, solche eAs in der Praxis zu nutzen, da weiterhin die Kassenführung – ohne technisches Hilfsmittel – mittels „offener Ladenkasse“ zulässig ist.

Im nun vorliegenden Koalitionsvertrag sind unter „Evaluation“ hier sicherlich die Regelungen hinsichtlich der gesetzlich normierten Einzelaufzeichnungspflicht, der Pflicht das eAs durch eine vom BSI zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung (zTSE) zu schützen, die Datenexportpflicht über die Digitale Schnittstelle der Finanzverwaltung für Kassensysteme (DSFinV-K), die Belegausgabepflicht und die seit dem 1.1.25 umgesetzte Mitteilungsverpflichtung für vorhandene eAs (§ 146a Abs. 4 AO) gemeint.

Die Defizite bei Umsetzung der einzelnen Verpflichtungen hat der Bundesrechnungshof schon in seinen Berichten zur Kassen-Nachschau (s. abschließende Mitteilung an das BMF über die Prüfungsverfahren, Möglichkeiten und Wirksamkeit der Kassen-Nachschau nach § 146b AO vom 4.10.23) und zur Belegausgabepflicht (s. abschließende Mitteilung an das BMF über die Prüfung Umsetzung, Kontrolle und Wirksamkeit der Belegausgabepflicht nach § 146a Abs. 2 AO) umfassend dargelegt.

Aus Praktiker-Sicht wäre es wünschenswert, dass die gesetzlichen Definitionsdefizite durch neue klare Vorschriften ersetzt und die manipulationsanfällige Kassenführung mittels offener Ladenkasse durch eine gesetzliche Verpflichtung zur Nutzung eines elektronischen Aufzeichnungssystems mit Kassenfunktion ersetzt wird (s. auch im Folgenden).

Zurück zum Koalitionsvertrag und der demnach „bestehenden Registrierkassenpflicht“. Noch besteht sie – wie dargestellt – nicht, aber eine solche Pflicht könnte auf die Unternehmen künftig zukommen, glaubt man den Ausführungen der drei Parteien.

Unter der Überschrift „Bürokratieabbau, Staatsmodernisierung und moderne Justiz“ findet sich direkt die kurze, aber knackige Aussage: „Wir schaffen die Bonpflicht ab“ (Rn. 1921). Hier wurde wohl dem Wunsch Bayerns, insbesondere der CSU, Rechnung getragen, denn die bayerische Landesregierung war bereits im Jahr 24 mit einem im Bundesrat eingebrachten Antrag, die Bonpflicht zu kippen, gescheitert.

Direkt im Anschluss an die Rn. 1921 findet sich folgende Aussage: „Ab dem 1.1.27 plant die kommende Bundesregierung für Geschäfte mit einem jährlichen Umsatz von über 100.000 EUR eine Registrierkassenpflicht einzuführen.“ (Rn. 1921 bis 1922)

Schauen wir uns zunächst einmal die Einführung einer Registrierkassenpflicht an: Es wird spannend zu sehen, wie diese Registrierkassenpflicht zukünftig im Detail ausgestaltet werden wird. Wünschenswert wäre bei der gesetzlichen Ausgestaltung auch die Einbeziehung der Fachverbände, u. a. die der Kassenhersteller sowie von Praktikern aus Wirtschaft, Steuerberatung und Finanzverwaltung. Grundsätzlich ist eine verpflichtende Nutzung eines mit einer zTSE ausgestatteten eAs für die Sicherstellung einer vollständigen Versteuerung von (Bar-)Umsätzen zu begrüßen. Auch aus anderen Ländern der EU kennt man eine „Kassenpflicht“.

In diesem Zusammenhang sollten dann auch gleich die gesetzlichen Anforderungen an die Aufzeichnung von Geschäftsvorfällen und der Aufbewahrung (§§ 143 bis 147 AO) an die bereits fortgeschrittene und weiter fortschreitende Digitalisierung angepasst werden. Auch sollte man diesen Schritt nutzen, wirklich klare und in der Praxis umsetzbare gesetzliche Vorgaben zu formulieren.

Ferner bleibt zu hoffen, dass sich eine solche Verpflichtung neben „Registrierkassen“ auch auf moderne, komplexe eAs erstrecken wird (s. o.), die mittlerweile für viele Branchen unerlässlich sind. Branchenbezogene Software-Lösungen mit entsprechenden Schnittstellen zu vielen Anwendungen, wie beispielsweise der Warenwirtschaft, Online-Plattformen oder der E-Rechnungslegung, bieten den Unternehmen deutlich mehr Vorteile als „nur“ die Nutzung von elektronischen „Registrierkassen“.

Derzeit bestehende Sonderregelungen, dass bestimmte eAs wie Waren- und Dienstleistungsautomaten oder Geldspielgeräte (s. § 1 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 bis 5 KassenSichV) nicht unter die Anwendung des § 146a AO fallen, sollten bei einer beabsichtigten Gesetzesänderung abgeschafft werden. Denn auch diese Systeme erzeugen und speichern Einzelaufzeichnungen, die durch eine zTSE abgesichert werden und digital – im Rahmen von Nachschauen und Außenprüfungen – bereitgestellt werden können.

Abschließend bleibt die Frage, welche Unternehmen oder „Geschäfte“ von der Registrierkassenpflicht befreit werden. Natürlich denkt man hier sofort an den Kleinunternehmer aus dem Umsatzsteuerrecht. Aber wie sieht es aus mit dem Freiberufler, einem Verein, der Genossenschaft, dem Fahrgeschäft auf dem Rummelplatz oder bei Zurverfügungstellung von Autowaschboxen mittels Münzeinwurf?

Und bedeutet „Geschäft“ dann ein Ladenlokal, eine Betriebsstätte oder einfach nur jegliche Tätigkeit, die zur Einnahmeerzielung ausgeübt wird? Und selbstredend wird man auch genau definieren müssen, welche Umsatzgrenze genau gemeint ist, also Umsatz welcher Zeitperiode, z. B. Umsatz i. S. d. Umsatzsteuerrechts und zählen am Ende steuerfreie oder nicht steuerbare Umsätze, Eigenumsätze oder ausschließlich unbare Umsätze mit?

Beachten Sie | Bei einer Umsatzgrenze von 100.000 EUR werden nicht viele Unternehmen von einer Registrierkassenpflicht befreit sein.

Spannend werden auch Fallgestaltungen von Unternehmen sein, die sich mit ihren Umsätzen üblicherweise um eine solche etwaige Umsatzgrenze bewegen. Wird dann eine Registrierkassenpflicht jährlich neu geprüft oder ist diese dann (ggf. für einen gewissen Zeitraum) bindend?

Nicht nur, dass die Anschaffung eines solchen Systems einmalige und laufende Kosten verursacht, auch müssen ggf. ganze Betriebsabläufe umgestellt und ggf. immer wieder Mitarbeiter neu zu Fragen der Kassenführung und im Falle einer Registrierkassenpflicht in der richtigen Bedienung eines solchen Systems geschult werden.

Verfahrensdokumentationen sind zu erstellen bzw. jährlich anzupassen. Zu beachten ist ferner die Mitteilungspflicht bei Zugang, Veränderung und Abgang eines eAs (§ 146a Abs. 4 AO). Und das bei einem formulierten Regierungsziel eines „Bürokratierückbaus“?

Sofern eine Registrierkassenpflicht nunmehr eingeführt wird, benötigt es auch Sanktionierungen für „Verweigerer“ und damit auch eine Änderung des § 379 AO.

Und was hat es mit der geplanten Abschaffung der Belegausgabepflicht auf sich? Eine solche Abschaffung wäre ein falsches Signal. Es würde die bevorzugen, die weiterhin – auch bei Nutzung von eAs – sich einen Vorteil verschaffen, indem sie Geschäftsvorfälle einfach nicht aufzeichnen. Genau das sollte durch die Belegausgabepflicht verhindert werden. Denn wer einen Beleg ausgibt, muss vorher den Geschäftsvorfall auch in sein eAs eingeben. Auch eine immer wieder zu vernehmende Begrenzung der Belegausgabepflicht auf Rechnungsbeträge von z. B. 10 EUR und mehr würde dieses Problem in bargeldintensiven Branchen nicht verhindern.

Kritiker der Belegausgabepflicht verweisen neben einem „lästigen Übel“ auch gerne auf umweltpolitische Aspekte, Stichwort (Thermo-)Papierverbrauch. Dabei hat sich der Gesetzgeber hier doch bisher technologieoffen gezeigt. Die stets eingeforderte Digitalisierung findet hier bereits seit Jahren Berücksichtigung, denn neben der Belegausgabe auf Papier wurde ja auch die Möglichkeit einer digitalen Belegausgabe auf verschiedenste Weisen (z. B. mittels einem im QR-Code enthaltenen Downloadlink oder Nutzung der NFC-Technik [NFC = Near Field Communication] aktueller Smartphones u. v. m.) gegeben. Eine elektronische Belegausgabe funktioniert in einigen Branchen, insbesondere in Verbindung einer App mit Kundenkonto samt Kundenbindungsaktionen und Marketingdatenerhebung sowie einer Hinterlegung der digitalen Kassenbons, bereits ganz hervorragend und wie selbstverständlich bei Einkäufen des täglichen Lebens.

Mit Wegfall einer Bonpflicht, insbesondere in bargeldintensiven Branchen, wäre die nicht vollständige Erfassung und Versteuerung der Betriebseinnahmen zukünftig schwerer nachzuweisen. Den Finanzbehörden werden auch zukünftig mittels zTSE abgesicherte Kasseneinzeldaten für zurückliegende Prüfungszeiträume vorgelegt, die dann allerdings nur die Geschäftsvorfälle enthalten, die auch tatsächlich „gewollt“ im eAs eingegeben wurden.

Den Finanzbehörden steht mit der Kassen-Nachschau (§ 146b AO) zwar ein gutes und wirksames Prüfungsmittel zur Verfügung, welches nach den jüngsten Feststellungen des Bundesrechnungshofs auch verstärkt genutzt werden muss. Aber ist die Kassen-Nachschau das Allheilmittel?

Eine Kassen-Nachschau erfolgt stets unangekündigt während der üblichen Geschäftszeiten. Störungen im laufenden Geschäftsbetrieb lassen sich dabei nicht immer vermeiden. Zudem ergibt sich automatisch ein gewisses Aufsehen sowie Stress und Aufregung für betroffene Unternehmer. Der Fakt, dass es in zahlreichen Fällen gar nicht erst zu einer solchen Situation kommt, ist dabei nicht zu verachten. Hintergrund ist, dass bei einer vorherigen Inaugenscheinnahme und Testkäufen durch die Finanzbehörden (§ 98 AO) sich die Durchführung einer Kassen-Nachschau genau auf diesen Vorgang einzig und allein beschränkt. Ein Testkauf wird durchgeführt, der ausgehändigte (ausgabepflichtige) Beleg weist den Geschäftsvorfall genau so aus, wie er passierte (d. h. vom Ausweis der einzelnen Artikel, der Anwendung richtiger Umsatzsteuersätze bis hin zur tatsächlich erfolgten Zahlart). Der Beleg enthält alle Pflichtangaben, auch die der zTSE (vgl. § 6 KassenSichV), idealerweise codiert als QR-Code. In derartigen Fällen kann dieser eine Geschäftsvorfall innerhalb weniger Momente überprüft, Daten mittels Prüfsoftware validiert und die Kassen-Nachschau im Rahmen einer Risikobewertung und Steuerung von knappen Personalressourcen schneller, als sie eigentlich begonnen hat, wieder beendet werden.

In bestimmten Branchen wird auch ohne eine Belegausgabepflicht weiterhin mit Belegen bzw. Quittungen gearbeitet werden müssen, um Barzahlungen bestätigen zu können (s. a. § 368 BGB oder wird es zukünftig im stationären Einzelhandel den Umtausch ohne Beleg geben?).

Das Thema Kassenführung im Steuerrecht ist immer eng verknüpft mit zurückliegenden Erfahrungen, dass gerade in bargeldintensiven Branchen ein Risiko in Hinblick auf die nicht vollständige Versteuerung von Betriebseinnahmen besteht. Abgesehen von einer etwaigen Registrierkassenpflicht wird das Thema Bargeld und Zahlungsarten im Koalitionsvertrag thematisiert. Zwar bleibe „das Bargeld als gängige Zahlungsform“ erhalten, gleichwohl soll im Geschäftsverkehr „schrittweise mindestens eine digitale Zahlungsoption angeboten werden“ (Rn. 1577 f.).

Auch hier wird es auf die Ausgestaltung in der Praxis ankommen und ob es ggf. Ausnahmen für solche Unternehmen geben wird, die per se nur überwiegend die eine oder andere Zahlungsart nutzen (z. B. ein Zulieferer in der Automobilindustrie rechnet stets unbar mit den Kunden ab oder ein gelegentlich eingesetzter Foodtruck kassiert nur bar). Gleichwohl wird uns das Thema Bargeld und die zutreffende Erfassung von baren Betriebseinnahmen wenigstens diese (und vermutlich auch weitere) Legislaturperiode(n) weiterhin beschäftigen.

Umdenken müssen hingegen die Unternehmen der Bargeldbranche, die an ihren Eingangstüren Schilder wie z. B. „Bitte nur bar zahlen“, „Keine Kartenzahlung möglich“ etc. verwenden. Denn durch den Vorschlag aus dem Koalitionsvertrag werden sie zukünftig gezwungen, auch unbare Geschäftsvorfälle zu ermöglichen.

Ob die im Koalitionsvertrag genannten Maßnahmen der Steuerehrlichkeit Genüge tun werden, sozusagen der (Achtung Zitat:) „Doppel-Wumms“ sind, bleibt abzuwarten.

Sicherlich, der Koalitionsvertrag enthält auf den über 140 Seiten viele Punkte, die zunächst unter einer gewissen Priorisierung und Finanzierbarkeit abgearbeitet und die politischen Gremien durchlaufen müssen. Auch werden Kompromisse geschlossen werden (müssen), damit die zukünftige Bundesregierung handlungsfähig bleibt. Diese Kompromisse oder leichtfertigen Versprechen dürfen aber nicht dazu führen, dass der im Dezember 2016 bereits eingeschlagene und richtige Weg in Bezug auf die Steuergerechtigkeit bei Bareinnahmen jetzt nicht wieder verlassen oder zumindest aufgeweicht wird. Wichtig sind ferner klare und eindeutige Regelungen, die wenig Raum für Auslegung, Interpretation und Schlupflöcher lassen.

Ein weiteres Problem, was weder von der alten Bundesregierung gelöst wurde noch im Koalitionsvertrag geregelt ist, betrifft die in dem Sicherheitsmodul einer zTSE implementierte sogenannte Sicherheitsmodulanwendung (SMA oder auch oftmals SMAERS genannt). Eine Vielzahl von eAs – insbesondere die Cloudlösungen – arbeiten mit einer zTSE, die nicht vor Ort im eAs implementiert ist. Dies widerspricht den bisherigen gesetzlichen Vorgaben. Bisher hat sich auch das BMF nicht eindeutig dazu geäußert. Angedachte Regelungen über ein BMF-Schreiben (s. Entwürfe eines neuen AEAO zu § 146a aus 2023) wurden wieder verworfen. Dabei ist es zwingend erforderlich, hier jetzt endgültig Klarheit zu schaffen.

Zu den vorgenannten Zielen wird eine Überarbeitung der Kassensicherungsverordnung und des AEAO zu § 146a erforderlich. Bereits im September 2024 veröffentlichte das BMF unter der damaligen Bundesregierung einen Entwurf zur „zweite Verordnung zur Änderung der Kassensicherungsverordnung“, den es so oder anders nunmehr zu beschließen gilt.

Ebenfalls unter Führung der alten Bundesregierung veröffentlichte das BMF am 3.3.25 ein neues BMF-Schreiben. Demnach wird u. a. der AEAO zu § 146a AO dahin gehend geändert, dass bei den Beispielen für mittels eAs richtig und vollständig aufzuzeichnenden Geschäftsvorfällen und anderen Vorgängen nunmehr nur noch das Unternehmer-Trinkgeld und nicht mehr das Arbeitnehmer-Trinkgeld fällt. Statt einer Vereinfachung oder Klarheit führt auch diese Maßnahme in der Praxis zu Problemen, z. B. bei Fallgestaltungen, wenn das Trinkgeld des Mitarbeiters unbar zusammen mit dem Rechnungsbetrag vereinnahmt wird und vollständig und richtig in den Kasseneinzeldaten abzubilden ist.